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「本文来源：中国工程院院刊」
一、前言
国家“十三五”规划强调“以水定产、以水定城”，水安全问题已经得到国家高度重视。水资源作为一种基础性自然资源和战略性经济资源，既是生态环境的控制要素，又是社会经济可持续发展的重要支撑。秦巴山脉地域辽阔，区域内水系发达，拥有我国最优质的水源，但区域经济发展相对滞后，需要国家重点扶持。利用水资源优势、发展水资源经济，这是实现秦巴山脉区域生态环境保护与脱贫致富“双赢”、实践区域绿色循环发展的重要举措。
水资源经济是涉及水资源供求、水资源效率、水权水价、水资源管理、水环境保护以及水资源安全等多个方面的综合体[1]。在中国工程院战略咨询项目“秦巴山脉绿色循环发展战略研究”支持下，秦巴山脉区域水资源保护及利用研究得以全面展开[2]。在“秦巴山脉绿色循环发展战略研究（二期）”的继续支持下，项目组以区域水资源经济为着力点，从多个角度探讨秦巴山脉区域的水资源可持续发展路径。作为相关研究的成果展示，本文分析秦巴山脉水资源经济发展现状，总结面临问题，结合国家相关规划提出区域水资源经济的总体发展思路及对策建议。
二、发展现状
（一）节水型社会建设稳步推进
年10月—年1月，国家相关部委先后下发多个节水相关的政策文件，在全国范围内开展县域节水型社会达标建设工作。秦巴山脉区域内的湖北、陕西、四川、河南、甘肃、重庆（五省一市）积极响应，根据区域特征及时出台配套规划和相关政策，积极推进节水型社会建设工作。
年1月，河南省政府办公厅颁布《河南省“十三五”水资源消耗总量和强度双控工作实施方案》，方案提出：到年，全省万元国内生产总值（GDP）用水量、万元工业增加值用水量比年降低25%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.61。年3月，甘肃省水利厅发布《甘肃省计划用水管理实施细则（试行）》，以控制用水总量、落实计划用水制度、提高用水效率、加强用水需求和过程管理。年9月，重庆市政府印发《重庆市节约用水管理办法（试行）》，对节约用水工作原则和机制、节约用水管理、节水措施、非常规水源利用等方面进行了具体规定。年，陕西省开展省级县域节水型社会达标建设县考核工作，秦巴山脉陕西片区的蓝田县、周至县、眉县、华阴市、丹凤县、南郑区、石泉县均已达到省内县域节水型社会达标建设标准。年3月，水利部公布第一批节水型社会建设达标县（区）名单，秦巴山脉陕西片区的鄂邑区、略阳县、汉滨区和山阳县均在列。
（二）农村饮水安全保障不断加强
饮用水安全是农村生活水平提高的重要标志，也是地方社会经济发展水平的衡量标志之一。近年来，秦巴山脉区域各地市积极推进实施农村饮水安全巩固提升工程，补齐脱贫攻坚水利短板，逐步提高农村集中供水率。
以湖北片区十堰市房县为例，近4年来完成投资2.89亿元，兴建农村集中饮水工程座、分散饮水工程处；全县14.64万贫困人口获得安全饮水，覆盖率为%。年3月，重庆市政府办公厅印发《重庆市农村饮水安全巩固提升试点实施方案》，选取包含秦巴山脉重庆片区内的云阳、奉节、巫溪、城口等12个区县试点，积极探索农村饮水工程运行管理的长效机制和运营模式，着力补齐农村饮水设施不完善、投融资机制不健全和运行管理不规范等短板，以发挥示范引领作用。
（三）水资源费改税稳步推进
水资源费改税是“水作为资源有偿使用”的重要体现，秦巴山脉区域的陕西、河南、四川列为国家水资源费改税试点省份。试点省份开征水资源税后，实行税费平移原则，不增加居民生活用水和城镇公共供水企业负担。
三省先后出台省级水资源税改革试点实施办法，结合本地实际情况细化了相关要求；印发水资源税纳税人信息移交相关办法，促进了水利、税务部门工作衔接和信息共享。此外，河南省发布“水资源税征管应急预案”，建立健全了水资源税改革应急工作机制；四川省发布《关于主要供农村人口生活用水的集中式饮水工程水资源税征缴有关事项的通知》《关于水资源税纳税地点口径的通知》等多项专门管理制度[3]。
（四）水权试点建设通过验收
南水北调工程建成后，河南省水资源短缺问题得以缓解，但由于受水区（县市）经济发展不均衡，在中线工程运行后的一定时期内还存在用水指标分配与用水需求不匹配现象。年6月，水利部发布《关于开展水权试点工作的通知》，选取秦巴山脉片区内的河南省为7个试点之一，在南水北调中线工程沿线的市县区域之间进行水权交易（见表1），探索建立水权交易信息系统、交易规则和风险防控机制等。年12月，河南省水权试点工作通过水利部验收。通过推进南水北调水量交易，有效缓解了区域间水资源供需矛盾，促进不同区域经济社会的均衡发展；同时缓解了部分受水区地方财政缴纳南水北调基本水费的压力，加快了南水北调用水指标的消纳。
表1河南省南水北调水量交易情况[5]
（五）水生态文明建设初见成效
年，水利部选取一批基础条件较好、代表性和典型性较强的城市，开展水生态文明建设试点工作，秦巴山脉区域内的多个城市入选。年8月，西安市作为第一批全国水生态文明建设试点通过验收；年11—12月，襄阳市、洛阳市、南阳市作为第二批全国水生态文明建设试点通过验收。以河南片区南阳市为例，加强河道水生态环境保护，构建水生态文明城市建设工作长效管理和运行机制；落户淅川县的世界水博园建设工程被纳入南阳市“十三五”规划纲要；南阳白河国家湿地公园成为“国家湿地公园”。
三、面临问题
（一）非常规水源利用率偏低
据相关省市年度《水资源公报》统计，目前秦巴山脉区域的地表水供水占比约为76%，地下水供水占比约为22%，而其他水源供水极少。区域内非常规水源供水率最高的三个地区依次为陇南（13.20%）、定西（11.43%）和西安（7.46%）；陕西和河南片区地下水供水率较高的地区，非常规水源供水率不足5%。区域内大多采用雨污混流的共用下水管网，分流改造滞后，加剧水污染的同时，浪费了大量雨水资源，而生活污水及工业污水的处理不足限制了再生水源供水比例。
分析相关县市的用水指标，部分地区存在水资源利用率较低的现象，在人均用水、农田灌溉、工业用水方面均有较大的节水空间。以陕西片区汉中市为例，—年人均用水量约为m3，农田灌溉亩均用水量超过m3（1亩≈.7m2），万元GDP用水量超过m3，均远超全国平均水平。另外，区域内大部分地区的供水管网漏损率在10%以上，湖北片区十堰市和襄阳市部分地区管网漏损率超过25%[4]，管网设施的建设漏洞加剧了水资源浪费现象。
（二）生态用水意识有待提高
据相关省市年度《水资源公报》统计（见表2），年秦巴山脉区域生态环境用水量为6.×m3，占总用水量的比重仅为3.09%。河南片区洛阳市、陕西片区西安市的生态环境用水量占总用水量比重最高（超过10%），这是由于两地地表水资源短缺、地下水开采严重，生态补水需水量较大；湖北片区地表水源充足，生态补水需求小；仍有部分地区存在生态补水认识不足的问题。
表2秦巴山脉区域部分市（县）生态补水现状
（三）农村地区水环境污染治理成效不显著
关于农村地区的污水排放及治理，标准缺失是最大问题。目前在秦巴山脉区域，仅重庆、陕西、四川正式出台了相关地方标准，甘肃和河南发布了征求意见稿。缺乏农村污水再生利用、垃圾循环利用的鼓励政策，农村生活垃圾、农药化肥、畜禽粪便、水产养殖等相关标准或规划的提出与当地土地政策、污水处理标准的互补性有待进一步提高。
农村生活污染治理技术和设施种类多样，部分地区简单照搬城市污染治理技术，没有结合当地区位条件、水量水质等特点采取因地制宜的治理技术和模式，存在追求“高大上”、投资效率低、治理效果参差不齐等现象。基础设施建设相对滞后，受排污管网限制，污水收集能力差、处理设施建设覆盖率低，污水散排、直排问题依然严峻。农村水利及环境基础设施运行专业性强、智能化程度弱，难以实现运行维护的信息化统筹管理，导致相关设施的有效使用率不高。
（四）水价改革及水权交易发展不均衡
秦巴山脉区域整体水价偏低，水价改革发展进度不均衡。区域内各地水价征收范围及标准呈现出与其经济发展水平、水资源条件相挂钩的特征，但总体征收水平较低。部分地区生产运营用水与居民家庭用水价格相差不大，水资源管理中限制工业用水的用意并未得到体现，对特种行业用水进行限制的政策取向也不够突出。在居民家庭用水方面，截至年年底，仍有部分地区未执行居民用水阶梯水价制度，部分地区污水处理费征收标准并未达到国家相关要求。在水资源费征收上，不少地区存在未征收或征收标准偏低的问题，不足以弥补供水成本和水资源的稀缺性。
水权制度不完善，水权交易仍处于探索阶段。由于缺乏全国性立法规范，现行的水权交易大都在省级行政区域内或单一流域内进行，难以进行跨行政区域或跨流域操作；已有的水权交易，因为试点自身条件的不同难以形成统一的实施标准规范。由于制度原因造成水权交易市场的人为隔离，不利于形成健全、规范、统一的水权市场，这也给秦巴山脉区域水权交易的顺利实施构成了阻碍。另外，当前水权交易过多
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